Algoritmos de austeridad: la metamorfosis de la deuda municipal

Según datos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), entre 2008 y 2015, la deuda municipal creció a una tasa media anual del 10.5%, mientras que la deuda pública estatal aumentó un 264% entre 2005 y 2015, lo que representó un incremento superior al de la economía y al de la recaudación propia de los estados.

Esta situación generó preocupación por la sostenibilidad de las finanzas públicas subnacionales. Tal como se vio reflejado al cierre de 2012 en Acapulco, que reportó pasivos bancarios por $1,561.8 millones de pesos (mdp), además de adeudos con proveedores y prestadores de servicios. La administración entrante en 2012 reportó un déficit total de $2,142.8 mdp, monto que superaba su presupuesto anual de egresos.

La carga financiera era tan alta que el municipio no tenía dinero para pagar las cuotas al ISSSTE ni las facturas de la CFE. Esto no fue un hecho aislado: Monterrey, al finalizar la administración en 2015, se posicionó como el municipio más endeudado del país, con obligaciones bancarias por $2,109 mdp. No obstante, el problema crítico fue el adeudo con proveedores de corto plazo por otros $1,600 mdp, lo que elevó la carga total a más de $3,700 mdp. La administración saliente incumplió la regla de liquidar pasivos circulantes y dejó las cuentas en cero para la siguiente gestión.

Ante ese escenario, el 27 de abril de 2016 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM) con el objetivo de establecer criterios de responsabilidad hacendaria y financiera para estados y municipios y fijar límites a la autonomía de estas entidades.

Esta ley no es sólo un conjunto de prohibiciones, sino un marco de gestión de riesgos que descansa sobre cuatro ejes analíticos fundamentales:

1. Sistema de alertas (Art. 43 LDFEFM). Este mecanismo funciona como eje de control preventivo, evaluando a los Entes Públicos mediante una medición basada en tres indicadores: i) Indicador de Deuda Pública y Obligaciones sobre Ingresos de libre disposición, vinculado con la sostenibilidad de la deuda de un Ente Público; ii) Indicador de Servicio de la Deuda y de Obligaciones sobre Ingresos de libre disposición, vinculado con la capacidad de pago; iii) Indicador de Obligaciones a Corto Plazo y Proveedores y Contratistas.
2. Responsabilidad Hacendaria (Art. 6 LDFEFM). La Ley impone límites estrictos al balance presupuestario sostenible. Esto significa que los municipios no pueden presupuestar gastos por encima de sus ingresos estimados ni comprometer los ingresos excedentes; y limita el aumento de la nómina al crecimiento del PIB o al 3% anual. Además, obliga a los municipios a mirar más allá de su periodo de tres años, incluyendo en su presupuesto anual proyecciones a cinco años y la descripción de riesgos fiscales.
3. La inversión pública productiva (Fracción VIII del Art. 117 de la Constitución y Fracción XXV del Art. 2 de la LDFEFM). Uno de los mayores avances legales es la definición estricta del destino del crédito: la deuda sólo puede usarse para financiar activos que generen un beneficio social o económico a largo plazo.
4. El Proceso de Contratación (Art. 26 LDFEFM). Se introdujo la obligatoriedad de la licitación competitiva para la deuda. El municipio debe presentar un análisis comparativo de al menos dos ofertas bancarias y elegir la que presente la tasa efectiva más baja.

A diez años de su implementación, la Ley ha generado una paradoja: por un lado, ha funcionado como un mecanismo de contención de daños y ha evitado la quiebra de estados; pero, por otro lado, no es una ley pensada para incentivar el desarrollo y el crecimiento local, sino para administrar la escasez y el control frente a la percepción de corrupción y los desfalcos que persisten en las noticias diarias.

Esto se debe a que la ley es, ante todo, un instrumento de disciplina financiera y, aun con estos controles se ha enfocado más en evaluar el endeudamiento con instituciones bancarias que en fortalecer métricas de contratación de proveedores. Ahí persisten grandes lagunas: muchos gobiernos han recurrido a no pagar estas obligaciones –difíciles de rastrear por la SHCP–; o han aprovechado estos vacíos para desviar recursos con mecanismos de desfalco que han mutado con el tiempo.